2016年10月1日起，国家食品药品监督管理总局颁布的《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第26号，以下简称《办法》）将开始施行。婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理，将进一步督促企业科学研发设计配方，提高婴幼儿配方乳粉生产企业研发能力、生产能力、检验能力要求，确保婴幼儿配方乳粉质量安全。
乳业要地震？
据了解，目前我国103家婴幼儿配方乳粉生产企业共有近2000个配方。个别企业甚至有180余个配方。婴幼儿配方乳粉配方过多、过滥，配方制定随意、更换频繁等问题突出，存在一定质量安全风险隐患，造成消费者选择困难。
此次《办法》将设立注册门槛，提高生产要求，同时限制配方数量、范标签标识，并且明确监管要求与申请人法律责任。
《办法》参照药品管理，明确我国境内生产销售和进口的婴幼儿配方乳粉产品配方均实行注册管理，并严格限定申请人资质条件。这样，只有具备相应的研发能力、生产能力、检验能力，符合粉状婴幼儿配方食品良好生产规范要求，实施危害分析与关键控制点体系，对出厂产品按照有关法律法规和婴幼儿配方乳粉食品安全国家标准规定的项目实施逐批检验的婴幼儿配方乳粉生产企业才能申请产品配方注册。
“最严监管规定”无疑将给中国婴幼儿配方乳粉市场带来“地震”。
近日，在高大上的北京新华社办公大楼里，新华社瞭望智库、《财经国家周刊》在举办了“配方注册制后的乳业监管”课题会议。此次会议从监管入手，着眼行业转型升级，对配方注册新政以及与其有关的跨境电商新政进行了探讨。
本场课题会由新华社《财经国家周刊》副总编辑、主编汤耀国主持，得到了国家食药总局、国家质检总局等部委领导、乳业研究权威专家学者和伊利、蒙牛、光明、辉山、贝因美、飞鹤等乳企的大力支持。
配套细则已基本成形
“大家一起研究这个问题很有意义，希望能够发挥新华社瞭望智库的思想性，为我国乳业的健康发展建言献策。”瞭望周刊社副总编辑罗海岩在致辞中表示，对“配方注册制后的乳业监管”的讨论有助推中国乳业转型升级。
国家食药监总局食品安全监管一司司长张靖表示，从监管层面上讲，现在主要精力还是放在推广和释疑政策，比如配方注册制落地之后对乳品企业的监管会存在哪些不同、对整个行业又会产生怎样的影响。
“我们现在有一些贴牌生产的奶粉企业，以前在国外生产。一看到国内出台了奶粉配方注册制后，这部分市场的利益受到了影响，所以他们开始担心起来。”张靖表示。
国外奶粉企业之所以关心配方注册制，在张靖看来，“还是利益使然”。据张靖介绍，外国奶粉企业如果来华注册配方后，意味着不可能再替别人生产奶粉。这样它们就有部分产量无法销售，所以对新政抱有反对态度。
另一方面，当下奶粉市场的宣传乱象，也是促发新政的原因之一。张靖指出，有些奶粉的宣传与保健食品已经没什么两样了，配方注册制实施之后，这一乱象有望得以消除。
本次注册制的实施对中小奶粉企业可能会是一次调整。下一步国家食药总局还将帮助企业推进注册事务。同时，国家食药总局也在制定标签标识管理办法，重点研究标签标识与产品质量的关系问题。
张靖认为，当前国内婴配企业数量与其他国家相比较多。配方实行限制以后，将会给市场提供一个公平竞争的环境。
对于企业最关心的注册时间问题，张靖解释称，二级文件和相关配套细则已基本成形，接下来还要继续征求意见。需要明确的是，2016年10月1日只是企业的品牌和配方开始注册的时间，企业现有产品和现有品牌的注册时限是到2018年1月1日。
通过配方注册制清理掉一些劣迹企业、还行业一个良好的环境是很多大乳企所期盼的。飞鹤乳业副总裁卢光、光明乳业奶粉事业部负责人刘建中、辉山乳业奶粉事业部负责人王善龙也都在讨论中表达了相似的看法。
在张靖看来，对企业的配方进行限制，会给市场提供一个公平竞争的环境。现在103家国内企业在市场推出了2000个品牌和配方。注册制以后，这个数字至少减少一半，大概只有900多个，中国婴幼儿奶粉市场的品牌集中度将会提高。
据飞鹤乳业副总裁卢光透露，飞鹤乳业从2016年就开始进行调整。他认为，短期内新政对企业会有一些影响，但从长远来看对于企业产品的集中化有很大帮助，包括对生产成本、品牌树立都是非常好的事情；而从行业来讲，这也是品牌大浪淘沙的过程，一些小企业品牌退出市场，对大品牌十分有利。
高级乳业分析师宋亮认为，很多企业都希望政策尽快实施。而从奶粉的渠道销售情况来看，因新政原因大家都比较谨慎，一些杂牌奶粉开始清仓处理，造成市场价格体系混乱。
跨境电商管理呼唤创新
值得关注的是，中外奶粉企业这次一同纳入配方注册制管理中，其适用范围是“境内生产销售和进口的婴幼儿配方乳粉产品”。
我国对进口奶粉需求旺盛。从2008年到2015年，我国乳粉产量从120万吨增长至142万吨，7年间增幅仅为18.3%；同期进口乳粉量从14万吨增长至72万吨，增长了四倍多。目前在婴幼儿奶粉领域，境外品牌优势明显，对国产品牌已经构成碾压态势。
有统计显示，2015年我国进口婴幼儿配方奶粉价值高达24.7亿美元，同比增长59.5%。宋亮指出，2015年通过跨境购物形式进入我国的奶粉，按出厂价计算销售额达到100亿元。而国内奶粉企业经营状况不佳，多数奶粉企业业绩并不乐观。
食品君调研了解到，当前婴幼儿奶粉跨境购的贸易形式主要分为三类：早期兴起的海外代购（c2c平台），如淘宝代购、洋码头代购等；海淘（境外线上购物），即海外店家先把货发到海外中转仓，再由中转仓运回国内；跨境电商（b2c跨境平台），如天猫国际、京东全球购、亚马逊海外直采、聚美优品极速免税店等。
根据商务部相关数据，2016年中国跨境电商进出口贸易额将达6.5万亿元，2017年还将增长至8万亿元规模水平；未来几年跨境电商占中国进出口贸易比例将会提高到20%，年增长率将超过30%。
在宋亮看来，婴儿奶粉市场受跨境购的影响很大，包括线下市场受到的冲击也很大，造成国内很多奶粉企业的市场已经丢失，这种问题在三四线市场尤为明显。
但业内人士指出，虽然也有监管，但跨境电商和电商平台依然是“假洋鬼子”奶粉销售的重要渠道。
对此，国家质检总局一位知情人士告诉食品君，目前在婴幼儿配方奶粉进出口领域已实行最严格的监管。比如，奶粉进口之前要印制一体化标签；保质期短于3个月的奶粉不能进口，接下来还要结合配方注册制制定一系列的监管措施。
不过，在跨境电商的具体监管上也遇到了诸多问题，如主体责任划分、网购保税方式、经营企业的主导责任等，反映出了监管的复杂性和难度。
正如上述国家质检总局人士所说，婴幼儿配方乳粉的国际贸易是与质量安全有关的。但是影响国际贸易的因素不仅仅只是质量安全的问题，应该站在全球的视角来看待这个问题。
很多国家当前都在探讨跨境电商食品的监管问题，大多数国家都处于保守。但有关人士也认为，制度和原则具备的情况下，目前需要在监管方式进行创新。
一位参会的企业人士表示，海淘确实丰富了消费者的选择，但是现在各种乱象需要监管。目前对于物品的采购到底如何监管还未有定论，这需要国家有关部门探索出一个适合中国现状的管理制度，使得中外奶粉企业在国内站同一个起跑线上去竞争。
雅士利法规事务总监朱国刚则认为，目前12个跨境电商试点城市的要求就不一样，各个城市的水平也不一样，弹性比较大；目前税负也不公平，一般贸易有关税和增值税，跨境电商只有一个增值税，“这个就是非常的不公平，雅士利希望质检总局可以简化一些手续，提高通关效率，减少企业负担。”
瞭望智库乳业研究中心发布的报告显示，注册制落实后，跨境购市场将突出“大电商+大品牌奶粉”的形势，海外贴牌和中小品牌被清除出市场，跨境购市场呈现出“强者恒强，弱者出局”的市场局面。
附：
我国跨境购奶粉发展趋势分析
第一，2016年和2017年，这两年奶粉跨境购将继续冲击境内企业。经济全球化趋势明显，网络普及率提升，物流水平进步，网络支付环境也得到了长足的改善。这些因素都将有力促进跨境贸易，特别是跨境电商交易的发展。据商务部预测，2016年中国跨境电商进出口贸易额将达6.5万亿元，2017年还将增长至8万亿元规模水平；未来几年跨境电商占中国进出口贸易比例将会提高到20%，年增长率将超过30%。
我国对进口奶粉需求旺盛，从2008年到2015年，我国乳粉产量从120万吨增长至142万吨，七年间增幅仅为18.3%；而同期进口乳粉量从14万吨增长至72万吨，增长了四倍多。再具体到婴幼儿奶粉，境外品牌优势明显，对国产品牌已经构成碾压态势。统计显示，2015年我国进口婴幼儿配方奶粉价值高达24.7亿美元，同比增长59.5%，乳业专家宋亮指出，2015年通过跨境购物形式进入我国的奶粉，按出厂价计算，销售额达到100亿元。而国内奶粉企业经营状况不佳，如2015年贝因美企业的总营收和利润同比分别下降9.8%和27.2%，其他奶粉企业业绩也不乐观。
从发展趋势看，我国自贸区谈判推进，商品跨境交易的政策障碍降低，通关便利化将大幅提升。同时，跨境物流效率和成本改善，配套设施逐步健全，物流信息将全面对接，使物流、电商、商家、海关多方订单交易信息、物流信息、支付信息共享，引入现代物流技术，将进一步推动跨境购物需求膨胀。因此，再具体到当前的婴幼儿奶粉进口电子商务政策，在未实行进口注册制的2016年和2017年，这两年奶粉跨境购将继续冲击国内市场，给国内本不景气的婴幼儿奶粉企业雪上加霜，国内奶粉企业还要持续业务萎缩。
第二，奶粉跨境购2018年起注册制落实，跨境购市场将突出“大电商+大品牌奶粉”的优势地位。目前，跨境电商还存在非国标国外奶粉在售，如日本奶粉生产商至今未进入国家认监委的注册管理名单中，但京东全球购、一号店全球购等平台均有日本品牌奶粉在售。很多跨境电商采取小批量货物或国际快递直邮等方式将国外奶粉带进中国，而这部分都是无法检验检疫的，很容易造成不符合国标的婴幼儿奶粉进入中国市场。从政策设计角度看，进入2018年实行进口婴幼儿奶粉注册管理政策，将调整和抑制奶粉进口渠道。
首先，国家将针对海外代购和海淘发布和执行更为严厉的监管措施，将跨境购的市场需求都汇集到跨境电商的渠道，从而实现食品安全监管和税收保障的双重目的。
其次，跨境电商作为合法渠道，平台奶粉品牌的集中度将提高。目前通过跨境电商进入我国的奶粉品牌有1000多个，注册制实施后，预计70%-80%的品牌将会消失。从根据中国认监委公布的进口婴幼儿配方奶粉境外生产企业注册名单，目前获得认证的共有71家，从获得许可的工厂分布地来看，新西兰有13家工厂获得许可证，澳大利亚8家，美国、荷兰均为7家。如果按照每个厂商最多保留3个品牌计算，品牌数量将大幅缩减至200多个。目前，进口奶粉品牌主要将集中在特福芬、诺优能、牛栏、喜宝等大品牌。从市场格局看，2018年以后的婴幼儿奶粉跨境购，将出现大品牌跨境电商+大品牌进口奶粉的强者联合格局，海外贴牌和中小品牌被清除出市场，跨境购市场呈现出“强者恒强，弱者出局”的市场局面。
同时，要注意的是，配方奶粉注册管理，对于进口大品牌也是挑战，如达能公司旗下光是爱他美品牌，都有德国版、新西兰版、英国版等多个国家的版本，此外还有牛栏、可瑞康等品牌。这些不同国家版本的奶粉，以前是按原产国生产标准生产，要想进入我国配方奶粉注册名单，则需要符合中国相关奶粉标准。乳业专家宋亮表示，包括外观的中文标签、奶粉配方等等，都需要为中国专门定做。这意味着产品需要上量、上规模，将是很高门槛。